[讨论]错绘国界线没台湾岛 “问题地图”逼出新法规

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错绘国界线没台湾岛 “问题地图”逼出新法规
2007年02月04日 19:47

资料图片：销售“问题地图”的小贩常在大街小巷、居民区出现。中新社发吴东俊摄

　　一张“新鲜出炉”的中国地图摆在夏中强眼前，他越看越气愤，最后将地图撕成了碎片。

　　被他撕掉的地图上，没有台湾岛、南沙群岛，甚至将台北以“首都”的地图标志标注。

　　不仅是夏中强注意到了此类地图问题的严重性，国土资源部和国家测绘局近年来也频频接到类似投诉。

　　近日，国土资源部在其官方网站公布《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》，该条例自3月1日起施行。办法规定，外国的组织或者个人来华测绘须经批准，并不得从事测绘航空摄影、导航电子地图编制等七种测绘活动。

　　外国人在华测绘如果提交的是虚假证明，将被处以3万元以下的罚款。据国家测绘局副局长宋超智介绍，近年来，陆续发生了一批外国人来华非法测绘的案例，如某外国人非法测绘长城案、新疆非法测绘案、江苏某合资公司非法测绘案等。他认为，这些非法案件的发生都说明，外国人在华测绘必须依法规范。

　　本报记者从国家测绘局政策法规司了解到，一部新的“地图管理条例”初稿已经完成，预计今年颁布实施。

　　假地图之害

　　夏中强第一次撕地图，发生在两天前。

　　当时他站在北京西宏苑商场门口，拿着一份北京地图，望着川流不息的车辆，茫然。

　　他很不解，按照这份地图的显示，他现在本应该站在北京会议中心的门口，而不是这个西宏苑商场。

　　河北人夏中强开着车把商场周围的马路转遍，问了四个路人、两个烟店老板，得到的回答不是摇头，就是“没听说过”。他又回到西宏苑商场，问里面的一个服务员：“是不是北京会议中心从这里迁走了？”服务员很纳闷：“我在这里工作3年，还从没听说过什么会议中心。”

　　时间一分一秒流逝，他要出席一个重要会议。还好，一个出租车司机识路，他诧异地反问夏：“北京会议中心在北苑，你这是在南苑，一个北五环，一个南四环，你怎么能找到这边来？”

　　夏中强傻了眼，这份地图上明明红纸黑字标注“北京会议中心”在此。

　　“假的吧！”出租车司机大笑。笑声中，夏中强把地图撕碎。

　　夏中强没有想到一幅地图也会出问题，他出发前领导还嘱咐他带上一份北京地图，于是他在玉泉营路边的一个小卖铺里得到了那份“耍他”的地图。

　　夏中强并不是第一个遇到地图问题的人。事实上，地图问题很普遍，后果也很严重。

　　北京市民黄景至今仍然很气愤，气愤源于中关村某商场的宣传册。“这上面的中国地图竟然没有台湾岛！”

　　2006年12月14日，黄景在逛中关村某商场时，随手翻看一本促销宣传册，一个中国版图的红色轮廓被印在那幅宣传册上，摆在该商场入口两侧的报刊架上，但细心者发现，这个中国地图上缺少了台湾岛和南沙诸岛。

　　国家测绘局地图管理处每天都会接到至少两个举报电话，反映地图问题。国家测绘局的工作人员将这些地图称为“问题地图”。

　　“地图市场的确存在许多问题。”国家测绘局政策法规司司长王保立对本报记者说。

　　王保立指出，目前主要存在着4种“问题地图”：一、错绘漏绘国界线；二、将不应该公开的保密地点公开；三、粗制滥造；四、网络地图问题严重。 “编绘出版地图是一项科学而严肃的工作，但现在很多人都在随意编绘使用地图。”王保立说，“地图是国家版图的表现形式，如果使用错误，有可能会引起诸多问题。”

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　　错绘漏绘国界线

　　回归后的“澳门特别行政区”标注为“澳门地区”……这种令人啼笑皆非的错误出现在西安一小学的《社会》教材中。

　　王保立指出：“在众多‘问题地图’中，错绘国界线是最严重的问题。”

　　2001年11月，有人举报吉林省某市的一些涉外宾馆饭店正在免费向中外游客发放由国外编制印刷的旅游图。

　　经过吉林省测绘局的调查，发现该旅游图出自某外国通讯社。图中用中外两种文字介绍了我国边境地区的旅游景点，其中国界线绘制不准确。

　　事隔不久，在2002年2月，北京市场上又出现了一种笔记本，这是由上海市某印刷公司生产的系列笔记本，其中的中国地图示意图插页存在着严重的问题：漏掉了我国南海诸岛以及归属范围线、钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿。

　　仅仅在一个月后，北京展览馆举办了“第七届国际建筑、建材及城市建设展览会”，在一个广告展板的地图示意图上，同样的错误再次出现。执法人员很纳闷，为什么错误雷同的地图会频繁出现？

　　经过北京、湖北、浙江等省、市测绘部门的辗转调查，执法人员发现源头在于北京某公司经销的一套《网页设计素材大全》光盘，并且已经有7000多套载有问题地图的光盘流向全国市场。

　　泄露国家秘密

　　2002年3月，一本画册泄了密。

　　这本由一家旅游公司编辑，某出版社出版的《文化旅游》画册，在其中插附的《交通旅游图》上出现了泄密情况。

　　地图上表示了军事单位的驻地、番号等，如：“××军区第×通讯总站”、“××部队”等。为此，《中国国防报》发表的《旅游图册岂能标明驻军住址番号，推荐人文景观忽视保密意识不妥》的新闻报道称：“通往这些部队驻地的行车路线，也在图上作了详尽说明。可以说，任何人只要按图所示，不需要费多大周折就能找到这些部队。画册中没有注明印数，不知这本画册究竟出版了多少册。”

　　有关单位在当地测绘局的配合下，对此案进行了查处，将画册以及插附的《交通旅游图》全部查封并销毁。

　　一个月后，江苏省测绘局接到群众举报———南京市一家博物馆正在公开展示机密级的南京市地图。

　　当时该博物馆正在搞一个“历史地图民国藏品展”的活动，一张由4幅1：50000比例尺地形图拼合而成的“南京航测图”正在公开展示。地图上标明“1958年中国人民解放军总参谋部测绘局印刷，1957年航测，1958年制版，1958年内部发行。”图幅的右上角还印有“机密”字样。

　　据了解，这幅图绘于20世纪50年代，图廓之间的坐标数值，图幅下面的磁针偏角、坐标纵线偏角的数值和密度换算数值都没有经过处理，图中的一些数据仍属保密数据，仍然具有使用价值。

　　博物馆孙经理介绍称，此次藏品展是1997年由原南京手表厂工人王某一手操办的。一部分地图是王某自己收藏的，另一部分地图是由另一位民间收藏家提供的，一直展示了两年时间。

　　另外，汽车内、手机上的导航图也有可能泄露国家保密信息。国家测绘局地图管理处处长程军告诉记者，目前全国只有9家公司通过审查，拥有制作正规导航图的资质。由于导航图显示的几何精度比较大，有可能会泄密，所以事前要经过保密处理，之后要送审，审核通过后，才可以面向市场。

　　粗制滥造

　　1999年10月，江苏省某市园林旅游管理局为编制以旅游要素为主的《市区旅游图》，指派该市园林旅游服务公司经理张涛(化名)负责。张涛并未按照有关规定执行，而是与朋友徐强(化名)进行违法操作制作地图。在两人进行广告采编过程中，徐强先后向11个单位收取了“标名费”两万多元。

　　然后，徐强又盗用了某省第二测绘院出版的旅游图底图编制了地图封面，并找到了某测绘大队要求挂靠，且给予“挂靠酬金”3000元，以使其行为合法化。张涛将一部分地图分发给某市的一些单位，另一部分地图在社会上公开销售时，被江苏省测绘局执法人员查获。

　　网络地图

　　一幅全英文的中国地图挂在中国地图网“中国地图”页面上，上面缺少了南沙诸岛以及钓鱼岛和赤尾屿。

　　有人发现问题后，随即举报到国家测绘局地图管理处，经工作人员调查后发现，所谓的“中国地图网”并不是官方的网站，而是安徽的一个个人网站。这个网站提供地理信息服务，包括地图搜索，但是地图的来源均不明。

　　按规定，任何地图的公开展示都要经过测绘部门的审批。但中国地图网并没有依据法规将地图送审。事实上，在互联网里，还有很多地图都是被直接复制使用。

　　程军手里有一份资料，前不久他们对政府部门以及其直属单位的网站进行了全面调查，共查5006个网站，有地图的网站是412个，其中有“问题地图”的304个，占70%多。

　　“这还没有查商业网站，如果查过，相信比率还会更高。”程军说，“目前网络地图处于很混乱的状态。今年我们将加大对网上地图的监管力度。”

　　著名搜索网站谷歌提供地理信息服务，其“GoogleEarth”功能就让许多网友不满，由于其描绘的信息详尽，有可能出现泄密问题，在网上引起了巨大的争议。

　　前段时间，一篇名为“中国十大隐蔽军事基地”的帖子在论坛里流传，以至于被网民在网上“狂顶”，每天浏览上万人次，造成了严重的影响。

　　据程军介绍，如今随着互联网的飞速发展，个人网页的增多，信息交流的频繁便利，造成了“问题地图”的飞快传播：“有些人直接从国外拷贝一些地图，这些地图往往存在各种问题；或者为了自己的意图，将地图随意裁剪，散布在网上，造成恶劣影响。”

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　　意识淡薄法规滞后

　　程军在办公室每天都会接到类似这样的电话：一位小伙子在飞机上发现一个广告地图有问题；一位北京市民行车至南三环，发现一个广告牌中存在严重的地图错误……

　　“虽然群众的意识有所提高，但还有很多人仍然对国家版图意识淡薄。”程军不无苦恼地说，“甚至有许多人不知道自己的行为违法。”

　　国家测绘局正在想尽一切办法试图提高公民的版图意识，他们曾经搞过“全国整顿和规范地图市场秩序宣传教育”8万多次，遍及全国。在去年，国家测绘局又举办了地图知识竞赛，反响强烈。

　　但提高版图意识只是肃清地图市场的一方面，其背后缺少强硬的法规支持。

　　据王保立司长介绍，如今国家仍在使用1995年10月实施的《中华人民共和国地图编制出版管理条例》(以下简称《地管条例》)，至今已经实行12年。“目前新的形势对地图提出了很多问题，现行法规滞后问题凸现。”王保立指出。

　　实际上，测绘法对地图的管理、出版发行都有涉及，但1995年的《地管条例》显然已经跟不上2002年修订的测绘法的脚步。

　　《地管条例》中第10条规定：“普通地图应当由专门地图出版社出版，其他出版社不得出版。”

　　“以前，都是出版社在做地图，没有人想到地图现在会成为热门。许多企业都发现了地图的商业价值，利用地图做宣传，于是出现了各式各样的地图、地球仪，地图也出现在茶杯、广告牌、甚至学校的磁砖墙上。”王保立说，“而出问题最多的也是企业。”

　　一家酒厂把自己绘制的地图印上了包装，结果错误百出。一个煤炭集团为了显示自己的销售服务网点，将地图剪切成仅有网点覆盖的部分，仅表示了中国的局部。另外，其还错绘韩、朝界线，漏绘钓鱼岛与赤尾屿，将台湾面积色与中国国土面积色绘制不一，表述错误等。

　　由于《地管条例》只是对出版社的行为做出了限制，并没有涉及到企业的广告宣传以及网络传播行为，实际上有关法规陷入到一个尴尬的境地。“以前可以罚出版社，现在要处罚谁，并没有明确。”程军说。

　　利用法律漏洞，一些企业违法绘制地图，牟取不当利益的同时，给国家造成了极大的不良影响。

　　“标名费”也似乎成为了一些出版社的“潜规则”，王保立对此不无担忧地说：“谁给钱多就署谁名，有些小商店的名字甚至比国家部委还大。”

　　新《地图管理条例》预计今年出台

　　据国家测绘局政策法规司司长王保立透露，目前，《地图管理条例》(以下简称《地管条例》)的修订稿已经初步完成，已经送交上级部门国土资源部审议，计划在今年实行。

　　“新的法规将会涉及到现今所面临的所有问题，出台后相信会对地图市场起到进一步的整顿规范作用。”王保立说。

　　自1995年《地管条例》出台后，1997年1月，国土资源部推出了《地图审核管理办法》，到2006年，国土资源部又对其进行了修订，出台了《地图审核管理规定》。

　　2006年，国家测绘局、中宣部、外交部、教育部、民政部、信息产业部、商务部、海关总署、国家工商总局、新闻出版总署10部门联手开展了一系列“版图意识”宣传活动，成效显著。

　　这期间，国土资源部颁布实施了《地图审核管理规定》。国家测绘局组织起草了《中华人民共和国地图管理条例(修订草案)》(送审稿)，并在网上发布了418幅网络版中国地图和世界地图，免费向社会提供下载，规范地图使用。

　　2007年，10部门将继续开展工作，重点有三：一是以网络地图监管为重点，开展网络地图和地理信息服务网站专项治理；二是深入开展国家版图意识和地理信息安全宣传教育活动；三是加强地图管理法规制度建设。

　　新规出台后，确实起到了显著的作用。一份地图从编绘到出版，是要严格按照法律执行的。程军介绍说，必须是有测绘资质的人，通过专业仪器实测，然后再由专业人员进行编制，或者是没有经过实测，但合法地从测绘部门取得资料。完成编绘工作后，要送到测绘主管部门审核，批准之后才可以出版发行。

　　(来源：《法制日报》；记者：李亮)

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